Khi nào quyết định hành chính sẽ bị tuyên vô hiệu vì không đảm bảo nguyên tắc minh bạch?

Minh bạch là một trong những nguyên tắc cốt lõi của quản lý nhà nước hiện đại; nó bảo đảm công bằng, tăng tính dự đoán và giảm tham nhũng trong hoạt động hành chính. Trong thực tiễn, khi một quyết định hành chính (QĐHC) “thiếu minh bạch” — biểu hiện ở việc cơ quan ban hành không công khai thông tin, không nêu rõ căn cứ, lý do, không lấy ý kiến hay thực hiện thủ tục bắt buộc — thì QĐHC đó có thể xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và do đó có thể bị khiếu kiện, bị Tòa án tuyên vô hiệu. Bài viết phân tích các cơ sở pháp lý, các tình huống cụ thể khiến QĐHC bị vô hiệu do không đảm bảo nguyên tắc minh bạch, chỉ ra cách Tòa án và các cơ quan nhà nước xác lập vô hiệu, đồng thời đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực tiễn áp dụng.

I. KHUNG PHÁP LÝ VỀ MINH BẠCH VÀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

1. Khái niệm quyết định hành chính và nguyên tắc minh bạch
   1. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành để giải quyết công việc quản lý hành chính, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. (Luật Tố tụng hành chính 2015 — quy định về khái niệm và phạm vi quyết định hành chính bị kiện).
   1. Nguyên tắc minh bạch được quy định và thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật: Luật Tiếp cận thông tin 2016 yêu cầu việc cung cấp thông tin phải “kịp thời, minh bạch, thuận lợi”; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (và các hướng dẫn, nghị định liên quan) coi “minh bạch, công khai” là nguyên tắc trong soạn thảo, lấy ý kiến và ban hành văn bản; Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản về cải cách thủ tục hành chính cũng nhấn mạnh nghĩa vụ công khai, minh bạch của cơ quan nhà nước.
2. Tính hợp pháp của QĐHC gồm nhiều khía cạnh
   1. Tính hợp pháp của QĐHC được đánh giá theo thẩm quyền, nội dung (có phù hợp pháp luật hay không), trình tự, thủ tục ban hành, thể thức, căn cứ pháp lý và thủ tục công khai/tiếp cận thông tin đối với quyết định có liên quan đến quyền lợi của người dân. Tòa án khi thụ lý vụ án hành chính sẽ xem xét đầy đủ các yếu tố này để xác định tính hợp pháp của QĐHC.

II. KHI NÀO MỘT QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH BỊ TUYÊN VÔ HIỆU VÌ THIẾU MINH BẠCH?

Dưới đây là các trường hợp cụ thể, kèm cơ sở pháp lý và luận giải vì sao “thiếu minh bạch” có thể dẫn đến tuyên vô hiệu:

1) Không công khai, không cung cấp thông tin bắt buộc cho người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (vi phạm Luật Tiếp cận thông tin và quy định công khai)

• Cơ sở pháp lý: Luật Tiếp cận thông tin 2016 quy định việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch; quyền tiếp cận thông tin của công dân bị hạn chế chỉ theo luật định. Cơ quan ra quyết định có trách nhiệm công bố, cung cấp thông tin liên quan đến quyết định khi pháp luật yêu cầu.
• Luận giải: Nếu QĐHC được ban hành mà người bị ảnh hưởng không được thông báo hoặc cơ quan không tạo điều kiện để người đó tiếp cận thông tin quan trọng (ví dụ: không công bố dự thảo, không cho xem hồ sơ, không cung cấp căn cứ pháp lý), dẫn đến việc người dân không thực hiện quyền khiếu nại, phản biện hoặc chuẩn bị hồ sơ bảo vệ quyền lợi — đây là thiếu sót về thủ tục làm mất tính hợp pháp của quyết định, Tòa án có thể tuyên hủy/vô hiệu.
• Ví dụ thực tiễn: Quyết định thu hồi đất mà không công khai kế hoạch bồi thường, không thông báo cho người có quyền lợi — sẽ là căn cứ để người dân khiếu kiện và Tòa có thể xem xét vô hiệu nếu chứng minh được thiệt hại do thiếu công khai.

2) Không thực hiện thủ tục lấy ý kiến, tham vấn, hoặc thủ tục bắt buộc đối với quyết định ảnh hưởng đến người thứ ba (vi phạm nguyên tắc công khai, dân chủ khi ban hành QĐHC/VBQPPL)

• Cơ sở pháp lý: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các nghị định hướng dẫn quy định nguyên tắc công khai, lấy ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản; các dự thảo luật/ nghị định mới và các tài liệu soạn thảo QĐHC cũng đều yêu cầu lấy ý kiến các bên liên quan trong trường hợp QĐHC ảnh hưởng đến quyền lợi người dân/ doanh nghiệp.
• Luận giải: Nếu việc ra QĐHC đáng lẽ phải có thủ tục lấy ý kiến (ví dụ: quyết định quy phạm nội bộ, quyết định quy định mức phí hay chế độ có ảnh hưởng đến nhiều người) nhưng cơ quan ban hành không tổ chức lấy ý kiến, không công bố dự thảo theo quy định, thì QĐHC có thể bị xem là ban hành trái thủ tục, dẫn đến vô hiệu về thủ tục.
• Lưu ý thực tiễn: Việc xác định “có phải lấy ý kiến hay không” phụ thuộc vào quy định cụ thể. Do đó, khi tranh tụng, nguyên đơn cần chứng minh quy định pháp luật hoặc hướng dẫn chuyên môn bắt buộc phải lấy ý kiến.

3) QĐHC không nêu hoặc che giấu “căn cứ, lý do” quan trọng dẫn tới quyết định — gây mập mờ, mất khả năng kiểm soát pháp luật

• Cơ sở pháp lý / nguyên tắc chung: Tính minh bạch đòi hỏi QĐHC phải có căn cứ pháp lý và lý do thuyết phục; các quy định và dự thảo luật về ban hành quyết định hành chính nhấn mạnh phải nêu rõ căn cứ, cơ sở dữ liệu, kết quả thẩm định, ý kiến liên quan. (Xem các văn bản hướng dẫn soạn thảo quyết định hành chính/dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính).
• Luận giải: Khi QĐHC thiếu động cơ/lý do, hoặc nêu lý do mơ hồ không thể kiểm chứng, người bị ảnh hưởng không thể biết QĐHC dựa vào cơ sở nào để phản biện. Thiếu nêu “lý do” là thiếu minh bạch về nội dung và có thể cấu thành sai thủ tục/thiếu căn cứ pháp lý, dẫn tới vô hiệu về nội dung hoặc về hình thức.
• Thực tiễn xét xử: Tòa án sẽ yêu cầu cơ quan ban hành chứng minh căn cứ, lý do; nếu cơ quan không chứng minh được — hoặc căn cứ đó là trái pháp luật — QĐHC dễ bị hủy/vô hiệu.

4) Vi phạm nghiêm trọng thủ tục công khai/kiểm soát thủ tục hành chính (ví dụ: bỏ qua các bước kiểm soát, không thực hiện kiểm soát thủ tục hành chính theo Nghị định)

• Cơ sở pháp lý: Nghị định về kiểm soát thủ tục hành chính (ví dụ Nghị định 63/2010 và các sửa đổi, hướng dẫn liên quan) quy định những hành vi bị nghiêm cấm và yêu cầu minh bạch trong kiểm soát thủ tục.
• Luận giải: Nếu cơ quan ban hành QĐHC bỏ qua các bước kiểm soát bắt buộc (kiểm soát quy trình, rà soát tác động, đánh giá thủ tục) dẫn đến quyết định trái quy trình, điều đó làm mất tính hợp pháp của quyết định. Tòa án có thể tuyên vô hiệu nếu sai sót này là căn bản, gây ảnh hưởng đến quyền lợi người dân.

5) Quyết định được ban hành sau thủ tục kín đáo, bí mật, hoặc theo quy trình “ngoài pháp luật” (ví dụ: không niêm yết, không công khai khi luật yêu cầu)

• Cơ sở pháp lý/luận giải: Nhiều quyết định — đặc biệt các quyết định quy phạm hoặc quyết định ảnh hưởng chung — yêu cầu phải công bố, niêm yết hoặc đăng công báo. Nếu cơ quan không thực hiện nghĩa vụ này mà vẫn thi hành QĐHC, người có quyền lợi không thể tiếp cận thông tin để khiếu nại; Tòa án khi xem xét tính hợp pháp sẽ coi đây là sai sót nghiêm trọng, có thể dẫn tới hủy/vô hiệu.

III. CÁCH THỨC TÒA ÁN XÁC ĐỊNH VÔ HIỆU VÀ HẬU QUẢ PHÁP LÝ

1. Phương pháp chứng minh & xem xét của Tòa án
   1. Tòa án xem xét: (i) QĐHC có thuộc loại quyết định bị kiện theo Luật Tố tụng hành chính không; (ii) cơ quan ban hành có thẩm quyền không; (iii) thủ tục ban hành có tuân thủ các quy định công khai/lấy ý kiến/niêm yết; (iv) QĐHC có nêu căn cứ, lý do; (v) nội dung có trái luật hay không. Nếu phát hiện vi phạm về thủ tục minh bạch mà có ảnh hưởng đến quyền lợi của người khởi kiện, Tòa có thể tuyên QĐHC vô hiệu toàn bộ hoặc vô hiệu một phần.
2. Hậu quả pháp lý khi QĐHC bị tuyên vô hiệu
   1. QĐHC bị tuyên vô hiệu sẽ mất hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm có hiệu lực (hoặc theo phán quyết của Tòa), và cơ quan nhà nước có trách nhiệm khắc phục hậu quả (bồi thường nếu có thiệt hại theo quy định bồi thường trách nhiệm nhà nước). Người bị ảnh hưởng có quyền yêu cầu phục hồi quyền lợi, bồi thường thiệt hại theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

IV. THẢO LUẬN — MỘT SỐ VẤN ĐỀ THỰC TIỄN VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN

1. Khó khăn trong thực tế chứng minh “thiếu minh bạch” gây thiệt hại
   1. Nhiều QĐHC gặp vấn đề minh bạch nhưng cơ quan lại lập hồ sơ hoàn chỉnh “hậu kiểm” nên người bị ảnh hưởng khó chứng minh thiếu sót ban đầu. Do đó, cần tăng cường cơ chế ghi âm/ghi chép, công khai toàn bộ hồ sơ điện tử để tăng tính minh bạch. (Liên quan tới Luật Tiếp cận thông tin).
2. Cần quy định rõ hơn về thủ tục bắt buộc với từng loại QĐHC
   1. Một số vụ việc Tòa án chưa có hướng dẫn cụ thể về “khi nào phải lấy ý kiến”, “khi nào phải niêm yết”, dẫn đến việc xử lý còn thận trọng. Luật Ban hành QĐHC cần quy định chi tiết thủ tục minh bạch theo loại quyết định. (Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính đang hướng tới việc làm rõ các bước này).
3. Tăng cường trách nhiệm người đứng đầu, minh bạch hóa hồ sơ điện tử
   1. Người đứng đầu cơ quan phải chịu trách nhiệm tổ chức công khai, minh bạch; việc lưu trữ, công bố hồ sơ điện tử, hồ sơ tham vấn phải là tiêu chuẩn bắt buộc để ngăn ngừa tranh chấp sau này. (Đồng bộ với Luật PCTN và các quy định cải cách thủ tục hành chính).

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Quyết định hành chính có thể bị tuyên vô hiệu vì không đảm bảo nguyên tắc minh bạch khi việc ban hành quyết định vi phạm nghiêm trọng các nghĩa vụ công khai, tiếp cận thông tin, lấy ý kiến, hoặc khi QĐHC không nêu rõ căn cứ, lý do hoặc được ban hành trái quy trình kiểm soát thủ tục. Khi các vi phạm này làm mất khả năng tiếp cận thông tin và tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, Tòa án có cơ sở pháp lý để tuyên hủy/vô hiệu quyết định. Việc xem xét vô hiệu đòi hỏi chứng minh mối liên hệ giữa thiếu minh bạch và thiệt hại hoặc ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp.

Kiến nghị:

1. Hoàn thiện quy định pháp luật để phân định rõ thủ tục minh bạch bắt buộc theo từng loại QĐHC (niêm yết, lấy ý kiến, công khai hồ sơ, nêu lý do).
2. Bắt buộc lưu trữ và công khai hồ sơ điện tử kèm bằng chứng về quá trình tham vấn, lấy ý kiến để làm căn cứ giải trình khi có khiếu kiện.
3. Tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu trong việc tổ chức công khai, minh bạch và quy định chế tài cụ thể khi vi phạm (tham chiếu Luật PCTN, Nghị định kiểm soát thủ tục hành chính).
4. Hướng dẫn thực tiễn cho Tòa án về tiêu chí xác định “vi phạm minh bạch” mang tính căn bản (khi nào dẫn tới vô hiệu toàn bộ hoặc một phần QĐHC), nhằm thống nhất xét xử và tăng tính dự báo pháp lý.

Liên hệ Luật sư tư vấn:

Liên hệ Luật sư tư vấn: Luật TLA là một trong những đơn vị luật sư hàng đầu, với đội ngũ luật sư, cán bộ nhiều kinh nghiệm trong các lĩnh vực hình sự, dân sự, doanh nghiệp, hôn nhân và gia đình,… Chúng tôi sẵn sàng hỗ trợ, giải đáp mọi thắc mắc về pháp lý của bạn. Nếu bạn còn thắc mắc về nội dung này, hãy liên hệ ngay với chúng tôi để được giải đáp thắc mắc.

1. Luật sư Vũ Thị Phương Thanh, Chủ tịch HĐTV Công ty Luật TNHH TLA, Đoàn Luật sư Hà Nội, 
email: vtpthanh@tlalaw.vn;
2. Luật sư Trần Mỹ Lê, Giám đốc Công ty Luật TNHH TLA, Đoàn Luật sư Hà Nội; 
email: tmle@tlalaw.vn

Địa chỉ: Tầng 7, số 06 Dương Đình Nghệ, Yên Hòa, Hà Nội
Website: https://tlalaw.vn/
Hotline: 0906246464

Khương Ngọc Lan